现行征地补偿标准创新类型及问题分析
时间:2015-08-24 08:22来源:未知 作者:信息中心 点击:

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2015-08-20 10:03:00    来源: 中国土地    作者:曹生国

现行征地补偿标准创新的类型

区分公益性与经营性用地,实行有差别的补偿标准。由于我国没有从法律上明确我国的征地补偿标准的原则,因此,学者往往从征地补偿实践角度出发,认为我国补偿标准低和补偿范围窄,属于不完全补偿。这种不完全补偿导致被征地农民合法权益受损。针对这个问题,比较流行的做法是,根据项目是否以盈利为目的划分为公益性和经营性建设用地,然后通过实行有差别的补偿标准取得相应的土地使用权,并在此基础上,提出了不同的差别化补偿标准方案,包括“差别化的补偿原则方案”、“差别化的社会保障方案”、“差别化的发展权价值归属方案”和“差别化的补偿途径方案”等(如图1)。

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图1 流行观点的四种不同的差别化征地补偿标准方案

综合区片地价及统一年产值补偿标准。综合区片地价及统一年产值补偿标准,除了解决“同地不同价的问题”外,其制度创新的积极意义还在于提高了被征地农民的相对利益;促进地区间补偿的公平性;增加政策的透明度,抑制地方政府寻租行为。综合区片地价及统一年产值补偿是年产值倍数基础上叠加其他因素的结果(如图2)。

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图2 综合区片地价和统一年产值标准补偿机理

分享项目效益的征地补偿标准。这些补偿方式的创新,主要目的在于让被征地农民分享项目效益,缓解征地矛盾,促进项目的顺利实施。“以地入股”等分享项目效益的补偿方式除了提高被征地农民的补偿标准外,其制度创新的积极意义还在于对被征地农民采取逐年分红等方式,一次性补偿变为长期补偿,既避免了被征地农民突击花钱,同时也减轻了企业投资初期的投融资困难(如图3)。

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图3 分享项目收益的补偿机理

市场化的征地补偿标准。鉴于原征地补偿标准带有浓厚的计划经济思维特征,与我国不断完善的市场经济体制不相适应。因此,绝大多数学者在征地补偿标准改革方向上似乎达成了共识,认为应该引入市场机制。市场化的征地补偿标准是一种参与式定价模式,是被征地农民与业主就补偿价格达成协议的过程,在这个过程中,政府的角色必须由“征地包干者”转变为征地监督者。如图4所示,试图通过市场化的征地补偿,使村集体或被征地农民补偿比原标准增加P2P1E1E2。

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图4中,横轴L表示土地供给量,L表示具体的征地面积;横轴P补偿标准,P1表示原征地补偿标准,P2表示市场化的征地补偿标准;E2表示供给曲线与需求曲线的交点。


四种征地补偿标准创新类型存在的问题

区分公益性与经营性用地无法真正解决补偿问题。区分公益性与经营性用地,实行有差别的补偿标准是现阶段各方面比较认同的一种补偿方式,但这种补偿方式并没有真正在我国的征地补偿实践得以实现和应用。究其原因是这种补偿方式存在着巨大缺陷。首先,难以解决公益性与经营性用地界定问题,以至于所谓的公共利益的确切内容却很少达成共识,这就为公共利益泛化提供空间。其次,存在“二律背反”问题。新中国成立以来,国家通过土地征收等途径将城市土地收归国有,建立起城市一元土地所有制。如果通过区分公益性与经营性用地,采取不同的方式获得城市建设用地,可能产生城市二元土地所有制问题。现实中,城市二元土地所有制问题正困扰着大中城市的发展。再其次,不患寡而患不均的传统思想根植于国民的心中,而这种具有差异性的补偿标准恰恰触到了被征地农民敏感的神经。这种补偿方式不合理性集中体现在“同地不同价”和各种补偿方案之间存在的补偿差距上。

综合区片地价及统一年产值补偿标准仍是传统的计划经济思维。综合区片地价及统一年产值是当前在各地征地补偿实践应用最广泛的征地补偿标准。但是,随着进一步的实践,其暴露的问题越来越引起人们的关注。首先,“解决”同地不同价却产生不同地同价。不同的农地由于地块规整性、土地质量、土地管养和投入产出存在差异导致其价值存在差异,采取综合区片地价及统一年产值补偿标准无法体现不同土地价值差异性,导致“好地”和“坏地”一个价。其次,本质上没有摆脱传统补偿标准的行政计划思维,其测算基础仍然是传统的产值倍数法,且政府对补偿标准具有绝对的控制权和解释权。再次,城市规划区内外采取不同补偿标准带来的衔接和平衡问题,特别是城市规划区和非城市规划区边界上的补偿标准平衡问题。

分享项目效益的征地补偿标准仍无法保证农民权益。尽管经过了近30多年的探索实践,这种补偿方式仍表现出很多的局限性。首先,这种方式仅限于具有长期、稳定收益的项目征地补偿。绝大部分项目在日趋激烈的市场竞争中很难保障长期、稳定的收益,更别说现实中不少项目征地并不是以盈利为目的。其次,被征地农民参与分享项目收益的资本基础仍然是传统产值倍数法计算的结果,它并没有实现补偿标准由基于土地农用效用价值,到基于土地具体项目效用价值的转变。这导致被征地农民分享的收益仍然相对较少。再其次,被征地农民没有真正能够行使相应角色的权利,没有参与到项目收益分配决策。被征地农民所分享项目收益的多少仍是行政行为的结果,而不是市场行为的结果。

市场化的征地补偿要走的路还很长。市场化征地补偿是一种当前绝大多数学者认为能够解决我国征地矛盾的补偿方式。但是似乎实现市场化的征地补偿标准要走的路还很远。首先,市场化征地补偿的基础——产权不明确。明确的产权是市场交易的基础,自然也是市场化征地补偿的基础。但是恰恰我们这个基础没有打牢固。其次,没有培育出市场化征地补偿的市场环境。再其次,缺乏平等、自愿交易的基础。被征地农民相比强权的政府和强势的业主显得相对弱势,交易的平等性和自愿性往往无法得到保障,补偿标准的市场化也无法得到保障。

(作者就读于河海大学公共管理学院)